Le Plof, Plan Local d’Occupation Foncière, est en passe de devenir l’outil cartographique de base pour les opérations d’archivage topographique de l’enregistrement de la propriété et de l’aménagement communal. Il sert à délimiter les différents statuts des terres (domaine public, domaine privé de l’Etat, propriété privée, aires à statut spécifique, etc.) et donc les différentes compétences pour leur gestion. Le Plof sert à la fois à positionner spatialement les différentes parcelles, et à renseigner sur leurs géométries, leurs limites, et leurs superficies. Il est donc garant de l’exactitude de la démarcation des propriétés et conditionne la prévalence des conflits qui peuvent en résulter. Suite à différentes évaluations menées sur cet outil, les constats de terrain ont démontré d’après l’observatoire du foncier que les Plof sont encore sujets à des imperfections : informations manquantes, disposition décalée des parcelles, géométries déformées, erreur des limites et des superficies. En vue de perfectionner cet outil, les services topographiques appuyés par des partenaires ont entamé depuis deux ans une nouvelle démarche pour sa fiabilisation.

Le concept du Plof ou Plan Local d’Occupation Foncière est apparu avec l’avènement de la réforme foncière malagasy en 2005 et constitue un outil indispensable dans la création des Guichets fonciers communaux et le processus de certification foncière. De manière basique, le Plof résulte de la numérisation (scannage puis transformation des limites dessinées en contours vectorisés) des plans topographiques en version papier, et de la superposition de ces plans numériques sur un support cartographique géoréférencié, généralement un fond d’image aérienne ou satellitaire de haute résolution. Le Plof constitue donc la cartographie numérique des statuts fonciers dans une Commune. Il renseigne sur l’emplacement des terrains titrés, cadastrés, certifiés, ou encore les aires à statut spécifique (aires protégées, réserves foncières touristiques, etc.). La première fonction du Plof est de renseigner sur les zones de compétence des Guichets fonciers communaux. En effet, il permet d’identifier les parcelles déjà titrées ou cadastrées et celles relevant de la propriété privée non – titrée qui peuvent faire l’objet de la procédure de certification foncière. Par extension, le Plof constitue un outil par excellence pour la gouvernance du territoire communal. La cartographie des différents usages du sol et des propriétés permettrait de planifier le développement économique par l’aménagement du territoire : agencement spatial des activités d’investissements économiques, des infrastructures sociales, de la gestion des ressources naturelles, identification des mesures de prescription liées à l’aménagement communal, organisation de la fiscalité foncière locale… Dès les premiers modèles de Plof expérimentés au niveau des Guichets fonciers pilotes, l’établissement et l’usage du Plof ont déjà démontré des limites concernant sa fiabilité : placements erronés ou délimitations inexactes de parcelles, informations manquantes, déformation des géométries par rapport à la forme réelle du terrain,…. Les raisons de ces erreurs peuvent être de différentes natures comme l’incomplétude des informations initiales dans les archives foncières à cause de leur détérioration, les erreurs de calage, la faible maîtrise des nouveaux outils technologiques, etc. Les erreurs de délimitation dans le Plof peuvent engendrer de l’insécurité pour le propriétaire ou même des conflits entre voisins, liés notamment à la modification de la superficie sécurisée et aux possibilités d’empiètements entre les propriétés. Pour résoudre ces inconvenances, l’administration foncière à travers les services topographiques a mis en place une nouvelle démarche de fiabilisation du Plof, expérimentée au niveau de quelques circonscriptions foncières de Madagascar. Initiée en 2013, cette approche est appliquée pour l’heure dans cinq communes dans la région du Menabe et cinq autres dans le Vakinankaratra.  Ces travaux ont été appuyés par les programmes Pgdi et Matoy.

Une fiabilisation construite sur les plans topographiques individuels

La fiabilisation des Plof concerne principalement la manière de reproduire la forme géométrique fidèle du terrain et de l’agencer dans la bonne orientation par rapport aux propriétés voisines. « Les premiers  Plof ont été conçus à partir des plans de repérage, c’est-à-dire des plans d’ensemble qui ont été dessinés à des échelles très élevées et dont le niveau de précision est faible. L’agrandissement fait sur de tels plans amène souvent à des déformations de la forme du terrain, de son emplacement, et de ses dimensions. Nous avons donc opté de travailler sur les plans individuels, dont l’échelle est plus petite et donc la précision plus fiable » explique Jean Antonin, Directeur des Services Topographiques. L’inventaire des plans individuels disponibles auprès des circonscriptions topographiques est le point de départ du processus. Les plans manquants sont identifiés et les plans ayant subi des usures sont restaurés. Les parcelles pour lesquelles toutes les informations sont disponibles peuvent être géoréférenciées (scannées puis placées sur un fond image). Pour les plans manquants, ils nécessitent des descentes sur le terrain avec la participation de la population de la zone concernée. Les descentes sur terrain sont essentielles pour résoudre deux types de problème. D’abord celui des « plans muets » : ce sont des plans qui n’ont pas pu être placés sur la carte, faute de disposer des renseignements sur leurs coordonnées. D’autre part, elles permettent de reconstituer certains plans introuvables dans les services topographiques, à partir des copies détenues par les propriétaires ou les bornes encore présentes sur place. Cette dernière démarche peut se révéler infructueuse dans la mesure où les propriétaires inscrits dans les titres fonciers peuvent être décédés, avoir quitté la localité, ou avoir cédé leur bien (par vente ou par héritage). A titre d’illustration, au niveau de la circonscription topographique d’Antsirabe, 23.547 titres ont été inventoriés en octobre 2013 sur lesquels 73% disposent de plans individuels, et donc ont pu être géoréférenciés et placés sur le Plof. Par contre, 1.063 titres (4,5 %) sont reliés à des plans muets et 5.378 titres (22, 5 %) ne disposent pas de plan, et devront donc faire l’objet de reconstitution sur terrain.

Une internalisation et une appropriation nécessaires

Parmi les premiers effets attendus figure la réduction des conflits générés par les empiètements entre les propriétés notamment entre les terrains titrés et ceux certifiés. En outre, cette démarche permettrait la reconstitution des informations topographiques au niveau des services topographiques, si le processus est complété par les descentes sur terrain. Pour l’instant, l’inventaire se limite aux dossiers d’archive au sein de l’administration foncière. Un autre point important de ce processus concerne le transfert de compétence et l’entière implication des agents des services topographiques. La fiabilisation du Plof place en effet les agents topographiques au cœur des activités, ce qui favorise une meilleure appropriation à la fois des techniques mais aussi de l’outil en soit. « La réalisation des Plof avait toujours été confiée à des prestataires privés, explique Jean Antonin, Directeur des Services Topographiques. Ce choix occasionne à la fois des coûts importants pour l’Etat et ses partenaires, constitue une source de certaines erreurs techniques, et surtout il n’y a pas de transfert de technicité envers les agents topographiques qui sont amenés à gérer au quotidien les plans numériques. Ces agents possèdent toutes les compétences requises ». Le Saplof, Service d’Appui aux Plans Locaux d’Occupation Foncière, fournit les appuis techniques aux circonscriptions déconcentrées tout au long de la démarche.

Quid de la consolidation, de la mise à l’échelle et de la pérennisation ?

L’absence d’échanges d’informations entre les services fonciers et les guichets fonciers communaux constitue un des points d’handicap pour la mise en œuvre de la réforme foncière. Pourtant, l’actualisation des informations du Plof au niveau des deux entités repose essentiellement sur cette interactivité. Pour le moment, il n’y a pas de véritable scénario viable et pérenne pour instituer un échange périodique de données dans les deux sens. Le processus de fiabilisation ne constituerait que la moitié du chemin si la mise à jour et l’échange des données est déficitaire. Il est ainsi important que les différents acteurs se penchent sur une stratégie efficace sur le sujet pour éviter que les mêmes difficultés ne ressurgissent. A défaut de cette stratégie, les données gérées par les circonscriptions foncières et les guichets fonciers seront différentes dans quelques années ou  quelques mois. D’autre part, la mise en œuvre de cette démarche a permis de déceler plusieurs erreurs de démarcation dans les processus de certification foncière. En effet, la rectification de la précision des limites et de l’emplacement des certificats fonciers déjà établis a entraîné des empiètements techniques « post – fiabilisation ». A l’instar de la commune rurale de Vinaninkarena à Antsirabe, où 59 empiètements de certificats fonciers avec les titres fonciers ont été constatés sur les 1327 certificats établis dans la commune. Des procédures techniques ou réglementaires de rectification des informations liées aux certificats fonciers et de leur inscription dans le registre parcellaire peuvent s’avérer nécessaires pour asseoir une véritable sécurité des propriétaires. La mise à l’échelle et la pérennisation financière de la démarche apparaît aussi comme un enjeu important. Dans ses débuts, la fiabilisation des Plof a été appuyée par des partenaires techniques et financiers comme le Pgdi, le programme Matoy l’Ong Vahatra, l’Ong Ravintsara. De nouvelles perspectives de collaboration sont actuellement en cours de négociation pour les autres régions. Le questionnement sur la mise en fonction du Fonds National Foncier, annoncé depuis le début de la réforme foncière, est plus que légitime dans ce sens. Pour l’instant, le sort des Plof dans les zones non couvertes par les partenaires ne figure pas encore dans les agendas.

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